Čo sa skrýva za pravdepodobne najnebezpečnejšou povolenou obchodnou praktikou, ako funguje a čo proti nej robí EÚ.
Podniky nemajú rady reguláciu - táto veta sa zdá byť intuitívne pravdivá. Ale čo ak je to len polovica pravdy? V tomto článku vysvetlíme, ktoré oblasti napätia vznikajú pri regulácii, podľa akých základných maxím regulácia funguje, ktoré sú rozhodujúce faktory, podľa ktorých podniky prispôsobujú svoje správanie. Nakoniec ukážeme, prečo prístup EÚ napriek tomu funguje a vedie k veľmi dobrým výsledkom... ak mu to dovolíte.
"Tanec s regulátorom".
"Tanec s regulátorom" opisuje stratégiu, ktorá popisuje vzťahy medzi spoločnosťami a ich vládnou reguláciou. Výsledná úvaha spochybňuje myšlienku, že regulácia je pre podnikanie obmedzujúca a prekážajúca. Namiesto toho teória naznačuje, že medzi spoločnosťou a regulátorom môže vzniknúť "harmonický" tanec. Je však jasné, ktorá strana tento tanec vedie.
Základom je uznanie, že spoločnosť potrebuje pravidlá a predpisy na organizáciu spoločného života a zabezpečenie blahobytu všetkých. Regulácia môže pomôcť zabrániť zneužívaniu, vytvoriť spravodlivé podmienky a zabezpečiť fungovanie systémov. V tejto súvislosti zástancovia tejto zásady navrhujú, aby boli regulačné orgány vnímané ako partneri, ktorí pomáhajú položiť základy "harmonického spolužitia". Tým sa samozrejme myslí spolužitie, v ktorom môže spoločnosť naďalej dobre podnikať. Pre regulačný orgán zostáva úloha, v ktorej si môže verejne zachovať tvár.
"Tanec s regulátorom" uznáva, že musí existovať "rovnováha" medzi individuálnou slobodou a kolektívnymi potrebami. V jeho praxi ide údajne o rešpektovanie individuálnych práv a slobôd pri (údajnej) ochrane spoločného dobra.
Tanec s regulátorom je aj o transparentnosti, spravodlivosti a prístupnosti regulácie. Pravidlá by mali byť jasne definované a zrozumiteľné pre všetkých, aby mal každý možnosť ich dodržiavať. Spolupráca medzi jednotlivcom a regulačným orgánom by mala byť založená na dôvere a dialógu s cieľom nájsť spoločné riešenia a dosiahnuť zlepšenie. Znie to dobre, však?
Dôležitou súčasťou koncepcie "tanca s regulátorom" je flexibilita. Regulácia by podľa protagonistov princípu tanca nemala byť "rigidná", ale mala by sa vedieť prispôsobiť meniacim sa podmienkam a potrebám. Človek preto požaduje priebežnú revíziu a úpravu špecifikácií, aby sa zabezpečilo, že pravidlá zostanú "účinné" a budú zodpovedať "aktuálnym výzvam".
Tanec s regulátorom sa často chápe aj ako obrazová metafora: metafora naznačuje, že - podobne ako v klasickom európskom párovom tanci - je potrebné "prispôsobiť sa jeden druhému" a "priblížiť sa k sebe", aby sme našli spoločnú cestu po klzkom parkete a dosiahli "vyváženú rovnováhu". V žiadnom prípade by sa k sebe nemali správať neúctivo a robustne.
Spotrebitelia netancujú spolu
Čoskoro sa však ukáže, že spotrebitelia netancujú spolu. Často sa naznačuje zrovnoprávnenie regulačných orgánov a spotrebiteľov, ale v praxi nie je zaručené, ba dokonca ani bežné. Regulačný orgán spravidla podlieha prirodzenému konfliktu cieľov: či chce konať na strane spotrebiteľov a obmedziť moc podnikov, alebo chce - práve naopak - presadzovať hospodársku politiku, ktorá chráni záujmy podnikov.
Spoločnosti rýchlo uvádzajú dôvody, prečo je regulácia "v podstate možno v poriadku", ale v praxi "zachádza príliš ďaleko". Zvyčajne sa uvádzajú tieto argumenty:
- Zložitosť a byrokracia: Regulácia môže byť často zložitá a byrokratická. Príliš veľa pravidiel a predpisov by mohlo obmedziť slobodu konania a rozhodovania a viesť k vysokej administratívnej záťaži.
- Brzdenie inovácií: Príliš prísne alebo nepružné predpisy by údajne bránili inováciám a tvorivosti. Spoločnosti by následne boli odrádzané od realizácie nových nápadov alebo vstupu na nové trhy, pretože regulácia vytvára príliš vysoké prekážky.
- Náklady a zdroje: Regulácia má svoju cenu, či už vo forme poplatkov, úsilia o dosiahnutie súladu alebo aspoň úpravy procesov. Najmä pre malé podniky môžu tieto náklady predstavovať záťaž a ovplyvniť ich konkurencieschopnosť.
- Pomalý rozhodovací proces: Regulácia si zvyčajne vyžaduje zdĺhavý rozhodovací proces, ktorý si vyžaduje konsenzus a koordináciu medzi rôznymi zainteresovanými stranami. To by viedlo k oneskoreniam a sťažilo by to rýchlu reakciu na meniace sa podmienky alebo nové výzvy.
- Nezamýšľané dôsledky: regulácia má nepredvídané alebo nezamýšľané "vedľajšie účinky" alebo vedie k nežiaducim výsledkom. Prílišné zameranie na reguláciu určitých aspektov vedie k zanedbávaniu iných dôležitých aspektov.
Disproporcia je zrejmá: zatiaľ čo spoločnosť sa bude vždy správať voči regulátorovi s výnimkou zdvorilosti a slušnosti, spôsob, akým spoločnosť zaobchádza so spotrebiteľmi a ich právami, nemá vo vzťahu k regulátorovi ako tanečnému partnerovi význam.
Uzavretie regulátora
V praxi je tanec s regulátorom len jednou stranou mince. Druhou stranou tej istej mince je tzv. regulatory capture.
Koncept "Regulačné zachytenie" sa vzťahuje na situáciu, keď regulačné orgány, ktoré majú v skutočnosti chrániť verejný záujem, sú ovplyvňované záujmami tých, ktorých majú regulovať. Ide o formu lobingu (ťažko identifikovateľnú), pri ktorej súkromné záujmy získavajú kontrolu nad regulačným procesom a ovplyvňujú regulačné rozhodovanie vo vlastnom zmysle. Je to takpovediac logické pokračovanie tanca. Zatiaľ čo pri tanci ide stále o vyjednávanie pravidiel, podľa ktorých sa má regulácia uskutočňovať, "oplotenie" sa uskutočňuje po tanci a zameriava sa na uplatňovanie pravidiel.
V prípade "regulačného zachytenia" existuje konkrétne nebezpečenstvo, že regulačné orgány zanedbajú svoju skutočnú úlohu chrániť verejný záujem a namiesto toho uprednostnia záujmy regulovaných spoločností alebo iných zúčastnených strán. To môže viesť k nedostatočne účinnému dohľadu alebo nevhodnej (slabej) regulácii.
K "regulačnému zachyteniu" môže dôjsť rôznymi spôsobmi. Jedným zo spôsobov je, že regulované spoločnosti sa snažia ovplyvniť regulačný proces vyvíjaním politického tlaku, ponúkaním finančných stimulov alebo zapojením sa do neformálnych sietí s cieľom presadzovať svoje záujmy. Stručne povedané, "ľudia sa navzájom poznajú". To môže viesť k zaujatosti regulačných orgánov pri ich rozhodovaní a k uprednostňovaniu záujmov spoločností pred verejným záujmom.
"Zachytenie regulácie" môže byť podporené aj takzvanými "otáčavými dverami", keď sa ľudia pohybujú medzi regulačnými orgánmi a spoločnosťami. To môže viesť ku konfliktu záujmov, keďže bývalí regulační pracovníci môžu podporovať vplyv odvetvia, s ktorým predtým spolupracovali, namiesto toho, aby prijímali objektívne rozhodnutia vo verejnom záujme. Alebo naopak: regulácia sa ukáže ako mäkšia, pretože regulačné subjekty dúfajú v následné finančné výhody.
Dôsledky "regulačného zachytenia" môžu byť ešte závažnejšie ako dôsledky "tancovania". Konkrétne môže viesť k narušeniu trhu, nekalej hospodárskej súťaži, nedostatočnej zodpovednosti a strate dôvery v regulačné orgány. Verejný záujem a záruky, ktoré majú regulácie poskytovať, môžu byť výrazne a nepriaznivo ovplyvnené.
Prax regulačného zachytenia môže mať viacero nepriaznivých účinkov. Konkrétne:
- Konflikt záujmov: "Regulačné zachytenie" môže viesť k vážnym konfliktom záujmov, keď regulačné orgány zastupujú predovšetkým záujmy regulovaných spoločností alebo špecifických záujmových skupín, a nie verejný záujem. To vedie k strate nezávislosti a schopnosti prijímať objektívne a vyvážené rozhodnutia.
- Ochrana stanovenej trhovej sily: Keď regulované spoločnosti získajú kontrolu nad regulačnými orgánmi alebo procesmi, môžu reguláciu využiť vo svoj prospech na ochranu alebo rozšírenie svojej trhovej sily. To môže viesť k vzniku monopolov alebo oligopolov a výrazne obmedziť hospodársku súťaž na trhu, čo následne vedie k vyšším cenám a menšiemu výberu pre spotrebiteľov.
- Oslabenie práv spotrebiteľov: "regulačné zachytenie" môže viesť k zanedbávaniu práv spotrebiteľov. Regulačné orgány sa môžu zdráhať skutočne presadzovať prísne predpisy voči podnikom, ktoré majú chrániť spotrebiteľov. To môže viesť k nižšej kvalite výrobkov alebo služieb, nedostatočnej transparentnosti, nadmernému presadzovaniu alebo nedostatočnej ochrane súkromia.
- Strata dôvery verejnosti: Ak sú regulačné orgány vnímané ako súčasť problému a ich rozhodnutia sú motivované záujmami súkromného sektora, vedie to k strate dôvery verejnosti. Verejnosť môže pochybovať o účinnosti a integrite regulácie, čo ovplyvňuje celkové prijatie a legitimitu regulačných opatrení.
- Nedostatok inovácií a pokroku: Ak sú regulačné orgány ovplyvnené záujmami regulovaných spoločností, existuje riziko, že sa potlačia nové inovatívne prístupy alebo alternatívne riešenia. To môže viesť k zaostávaniu v inováciách, keďže spoločnosti, ktoré profitujú z existujúcich regulácií, nemajú veľkú motiváciu vyvíjať nové technológie alebo postupy, ktoré by mohli byť lepšou alternatívou.
Je dôležité si uvedomiť, že regulačný zásah negatívne ovplyvňuje aj malé podniky a začínajúce podniky.
Tieto nepriaznivé účinky regulačného vplyvu zdôrazňujú potrebu prijať opatrenia na zabezpečenie nezávislosti a integrity regulačných orgánov. Účinný dohľad, prísne etické pravidlá, transparentnosť a silná účasť občianskej spoločnosti môžu pomôcť minimalizovať riziká ovládnutia regulátorov a zabezpečiť, aby regulácia bola skutočne vo verejnom záujme.
Reakcia EÚ: regulátori občianskej spoločnosti
EÚ si už na začiatku stanovila cieľ dosiahnuť jednu z najvyšších a najlepších úrovní ochrany práv spotrebiteľov na svete. A v roku 2020 podľa mnohých pozorovateľov na celom svete tento cieľ aj dosiahla. Je to o to prekvapujúcejšie, že v EÚ neexistujú žiadne orgány na presadzovanie práva. Neexistuje teda žiadna polícia EÚ, ktorá by chránila spotrebiteľov. Namiesto toho museli právne akty Únie vždy presadzovať vnútroštátne orgány. A tu sa veľmi rýchlo objavila opozícia voči "pravidlám z Bruselu". Dôsledkom bol tzv.Nedostatočné vymáhanie" vo veľkých častiach práva Únie. Táto situácia viedla k množstvu vtipov a cynických poznámok. Existovala napríklad nemecká rýmovačka: "Erdacht in Brüssel, zuhause verlacht" (v Bruseli vymyslené, doma vysmiate) alebo "gelesen, gelacht, gelocht" (prečítané, vysmiate, udreté).
Dlhý čas bolo najprv právo Spoločenstva a potom právo Únie papierovým tigrom: na papieri skvelé, v praxi de facto neúčinné. Odpoveď Bruselu na tento žalostný stav - z pohľadu Európskeho parlamentu a Komisie - prišla neskoro, ale prišla. Neotriasli sa kompetencie členských štátov v oblasti presadzovania práva, ale zabezpečilo sa, že presadzovanie práva môžu vždy vykonávať nezávislé združenia na ochranu spotrebiteľa (v žargóne EÚ trochu neromantickým spôsobom nazývané "kvalifikované subjekty"). Cesta sem nebola prechádzkou ružovou záhradou.
Začiatkom 90. rokov 20. storočia začala EÚ legislatívnu iniciatívu na ochranu spotrebiteľov pred Nespravodlivé zmluvné podmienky (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:31993L0013). Hoci táto smernica ešte neupravovala kolektívne odškodnenie, neskôr sa ukázalo, že je málo užitočné zaviesť právnu ochranu proti nekalým podmienkam pre jednotlivcov, a v nasledujúcom legislatívnom období bola prijatá smernica EÚ o súdnych príkazoch (Smernica 98/27/ES o opatreniach na zastavenie činnosti v oblasti ochrany záujmov spotrebiteľov) boli prijaté. Tieto a následné právne akty EÚ viedli k zmene paradigmy v praxi presadzovania práva. Spoločnosti teraz nečelili len centrálnemu dozornému orgánu (s ktorým mali dlhoročné skúsenosti), ale množstvu združení rôznej štruktúry, zamerania a veľkosti, z ktorých všetky mohli podať žalobu. Aspoň teoreticky.
Dlho však pretrvávala rozhodujúca chyba zúženia: kto Kvalifikovaná inštitúcia je a zostáva na rozhodnutí členských štátov. Neexistovali takmer žiadne požiadavky, ktoré by združenia museli splniť, aby sa stali oprávneným subjektom a mali tak právo podať žalobu. Bolo len stanovené, že v každom členskom štáte musí existovať aspoň jeden takýto kvalifikovaný subjekt. Rozhodnutie o tom, kto môže pôsobiť ako regulátor občianskej spoločnosti, sa tak stalo politickým rozhodnutím a lobistický boj sa presunul na postavenie [1, 2, 3].
Mimoriadne negatívnym príkladom zneužitia závesného postavenia Mitgliesových štátov je však aj Rakúska republika. Je to preto, že tam bolo právo podať žalobu upravené právnym aktom na federálnej úrovni, ktorý priamo udeľoval štatút oprávneného subjektu. Všeobecný postup prístupu k novým združeniam tam dlho neexistoval. Napríklad organizácia EÚ na ochranu údajov NOYB, ktorá má sídlo v Rakúsku, preto dlho nemala procesnú spôsobilosť. Nakoniec získala spôsobilosť na právne úkony v Belgicku prostredníctvom ministerský dekrét.
Stránka Spolková republika Nemecko bola a je nápadná aj tým, že síce zaviedla akreditačný postup pre nové kvalifikované inštitúcie, ale zároveň stanovila množstvo niekedy protichodných predpisov, ktoré musia združenia splniť, aby sa mohli stať kvalifikovanou inštitúciou. Na stránke . Talianska republika na druhej strane bola nápadná tým, že si vyžadovala mimoriadne vysoký počet členov (niekoľko tisíc členov z rôznych častí krajiny).
"Dieselgate"
Nakoniec prišla "Dieselgate". Slovo "Dieselgate" označuje škandál, ktorý v roku 2015 otriasol nemeckým koncernom Volkswagen a neskôr zasiahol aj ďalšie, najmä nemecké automobilky. Zistilo sa, že spoločnosť Volkswagen a jej dcérske spoločnosti vykonávali softvérové manipulácie na vozidlách s naftovým motorom s cieľom manipulovať s úrovňou emisií pri testoch. Zdalo sa, že dotknuté vozidlá spĺňajú prísne environmentálne predpisy, pričom pri bežnom používaní na cestách vypúšťali oveľa vyššie úrovne škodlivín. Toto odhalenie malo celosvetový dosah na automobilový priemysel a viedlo k masívnemu zvolávaniu vozidiel, právnym dôsledkom, pokutám a výraznej strate reputácie spoločnosti Volkswagen. Škandál Dieselgate zvýšil povedomie o potrebe prísnejších emisných noriem a transparentnejších testovacích postupov v automobilovom priemysle. Štáty - predovšetkým Nemecko - však mali problémy s presadzovaním práv spotrebiteľov.
Stránka Komisia Juncker nakoniec využil túto udalosť ako príležitosť na komplexnú legislatívnu iniciatívu: "Nová dohoda pre spotrebiteľov". Súčasťou prístupu New Deal bola reorganizácia presadzovania práva. Malo by byť možné bez problémov presadzovať práva spotrebiteľov cezhranične. Okrem toho by po prvýkrát v EÚ mali existovať jednotné pravidlá len pre súdne príkazy, ale aj pre náhradu škody.
Komisia a Parlament boli rýchlo presvedčené, ale Rada, v ktorej sú zastúpené vlády členských štátov, dala najavo, že nechce podporiť nové pravidlá, a iniciatíva sa potom dostala do slepej uličky. Nasledoval zdĺhavý a podľa všetkého veľmi náročný proces. Postup trialógu. Hlavným sporným bodom bola otázka, aké kritériá musia kvalifikované subjekty spĺňať, aby mohli v budúcnosti podávať žaloby.
Z kruhov zainteresovaných sme sa dozvedeli, že jeden veľký členský štát vraj dlho blokoval dohodu prostredníctvom Rady, pretože mal osobitný záujem na tom, aby mohol vylúčiť kvalifikovanú inštitúciu, ktorá je určite mimoriadne ochotná podať žalobu a nakoniec sa jej nepáči, z práva podať žalobu podľa vnútroštátneho práva. To sa však nedá dokázať. Pre nemeckých výrobcov automobilov však bolo aj odloženie smernice úspechom.
Dohoda bola takmer šalamúnska: podľa kompromisného znenia si členské štáty ponechali možnosť stanoviť vlastné kritériá pre vnútroštátne kvalifikované subjekty. Na druhej strane musel každý členský štát umožniť zahraničnému oprávnenému subjektu podať žalobu na vnútroštátnom súde. Okrem toho musel byť v každej krajine v celej Únii zavedený jednotný postup na získanie spôsobilosti na podanie žaloby v zahraničí. Takže zatiaľ čo napríklad Nemecko si mohlo ponechať komplexný súbor pravidiel pre kvalifikované subjekty, pokiaľ mal kvalifikovaný subjekt sídlo v Nemecku a podával žaloby v Nemecku, muselo zaviesť aj postup, na základe ktorého musí nemecké združenie získať spôsobilosť na podanie žaloby mimo Nemecka. Zvláštnosť: kritériá pre tento postup sú jednotné v celej EÚ, a preto sa vzťahujú aj na združenia, ktoré získali spôsobilosť na právne úkony v zahraničí v inom členskom štáte a žalujú v Nemecku.
Takže hoci niektoré štáty mohli stále poukazovať na vysokú úroveň sťažností, z pohľadu Komisie a Parlamentu bola predsa len pripravená pôda pre jednotné presadzovanie, prinajmenšom v nie príliš vzdialenej budúcnosti.
Zdroje
"Tanec s regulátorom"
Robert F. Himmelberg: Criminal Justice and Regulation Revisited - Essays in Honour of Peter Grabosky, 1994, s. 170
Peter Cane, Herbert Kritze: The Oxford Handbook of Empirical Legal Research, s. 161
Claire A. Hill, Richard W. Painter: Lepší bankári, lepšie banky: Podpora dobrého podnikania..., 2015, s. 130
Gail Pearson: Financial Services Law and Compliance in Australia, 2009, s. 13