Co se skrývá za pravděpodobně nejnebezpečnější povolenou obchodní praktikou, jak funguje a co proti ní dělá EU.
Podniky nemají rády regulace - tato věta se zdá být intuitivně pravdivá. Ale co když je to jen polovina pravdy? V tomto článku vysvětlíme, jaké oblasti napětí vznikají při regulaci, podle jakých základních maxim regulace funguje, které jsou rozhodující faktory, podle nichž podniky přizpůsobují své chování. Nakonec ukážeme, proč přístup EU přesto funguje a vede k velmi dobrým výsledkům ... pokud mu to dovolíte.
"Tanec s regulátorem".
"Tanec s regulátorem" popisuje strategii, která popisuje vztahy mezi společnostmi a jejich vládní regulací. Výsledná úvaha zpochybňuje myšlenku, že regulace je pro podnikání omezující a překážející. Místo toho teorie naznačuje, že mezi podnikem a regulátorem může vzniknout "harmonický" tanec. Jasné však je, která strana tento tanec vede.
Základem je uznání, že společnost potřebuje pravidla a předpisy, aby mohla organizovat společný život a zajistit blahobyt všech. Regulace může pomoci zabránit zneužívání, vytvořit spravedlivé podmínky a zajistit fungování systémů. V tomto kontextu zastánci této zásady navrhují, aby byly regulační orgány vnímány jako partneři, kteří pomáhají položit základy "harmonického soužití". Tím je samozřejmě myšleno soužití, v němž může společnost i nadále dobře podnikat. Pro regulátora zůstává role, v níž si může veřejně zachovat tvář.
"Tanec s regulačním orgánem" uznává, že je třeba zajistit "rovnováhu" mezi individuální svobodou a kolektivními potřebami. V jeho praxi jde údajně o respektování individuálních práv a svobod při (údajné) ochraně společného dobra.
Tanec s regulátorem je také o tom, aby regulace byla transparentní, spravedlivá a přístupná. Pravidla by měla být jasně definovaná a srozumitelná pro všechny, aby každý měl možnost je dodržovat. Spolupráce mezi jednotlivcem a regulátorem by měla být založena na důvěře a dialogu s cílem nalézt společná řešení a dosáhnout zlepšení. Zní to dobře, že?
Důležitou součástí konceptu "tance s regulátorem" je flexibilita. Regulace by podle protagonistů principu tance neměla být "rigidní", ale měla by se umět přizpůsobit měnícím se podmínkám a potřebám. Jeden z nich proto požaduje průběžnou revizi a úpravu specifikací, aby bylo zajištěno, že pravidla zůstanou "účinná" a budou odpovídat "aktuálním výzvám".
Tanec s regulátorem je často chápán také jako obrazová metafora: metafora naznačuje, že - podobně jako v klasickém evropském párovém tanci - je třeba "přizpůsobit se jeden druhému" a "přiblížit se k sobě", aby bylo možné najít společnou cestu po kluzkém parketu a dosáhnout "vyvážené rovnováhy". V žádném případě by se k sobě neměli chovat neuctivě a robustně.
Spotřebitelé netančí spolu
Brzy se však ukáže, že spotřebitelé netančí. Často se naznačuje, že existuje rovnítko mezi regulačními orgány a spotřebiteli, ale v praxi je to všechno, jen ne zaručené nebo dokonce běžné. Regulátor zpravidla podléhá přirozenému konfliktu cílů: chce jednat na straně spotřebitelů a omezovat moc podniků, nebo chce - zcela naopak - provádět hospodářskou politiku, která chrání zájmy podniků.
Společnosti rychle uvádějí důvody, proč je regulace "v podstatě možná v pořádku", ale v praxi "zachází příliš daleko". Obvykle lze nalézt následující argumenty:
- Složitost a byrokracie: Regulace může být často složitá a byrokratická. Příliš mnoho pravidel a předpisů by mohlo omezovat svobodu jednání a rozhodování a vést k vysoké administrativní zátěži.
- Brzdění inovací: Příliš přísné nebo nepružné předpisy by údajně bránily inovacím a kreativitě. Společnosti by následně byly odrazovány od realizace nových nápadů nebo vstupu na nové trhy, protože regulace vytváří příliš vysoké překážky.
- Náklady a zdroje: Regulace má svou cenu, ať už v podobě poplatků, úsilí o dodržování předpisů nebo přinejmenším úprav procesů. Zejména pro malé podniky mohou tyto náklady představovat zátěž a ovlivnit jejich konkurenceschopnost.
- Pomalý rozhodovací proces: Regulace obvykle vyžaduje zdlouhavý rozhodovací proces, který vyžaduje konsensus a koordinaci mezi různými zúčastněnými stranami. To by vedlo ke zpoždění a ztížilo by to rychlou reakci na měnící se podmínky nebo nové výzvy.
- Nezamýšlené důsledky: Regulace má nepředvídané nebo nezamýšlené "vedlejší účinky" nebo vede k nežádoucím výsledkům. Přílišné zaměření na regulaci určitých aspektů vede k zanedbání jiných důležitých aspektů.
Disproporce je zřejmá: zatímco vůči regulátorovi se společnost bude vždy chovat s výjimkou zdvořilosti a slušnosti, na způsobu, jakým společnost jedná se spotřebiteli a jejich právy, ve vztahu k regulátorovi jako tanečnímu partnerovi nezáleží.
Uzavření regulátoru
V praxi je tanec s regulátorem pouze jednou stranou mince. Druhou stranou téže mince je tzv. regulatory capture.
Koncept "Regulační zachycení" označuje situaci, kdy jsou regulační orgány, které mají ve skutečnosti chránit veřejný zájem, ovlivňovány zájmy těch, které mají regulovat. Jedná se o (obtížně identifikovatelnou) formu lobbingu, kdy soukromé zájmy získávají kontrolu nad regulačním procesem a ovlivňují regulační rozhodování ve vlastním smyslu. Je to takříkajíc logické pokračování tance. Zatímco v tanci jde stále o vyjednávání pravidel, podle nichž má regulace probíhat, "šermování" se odehrává až po tanci a zaměřuje se na aplikaci pravidel.
V případě "regulačního zajetí" existuje konkrétní nebezpečí, že regulační orgány zanedbají svůj skutečný úkol chránit veřejný zájem a místo toho upřednostní zájmy regulovaných společností nebo jiných zúčastněných stran. To může vést k nedostatečně účinnému dohledu nebo nevhodné (slabé) regulaci.
K "regulačnímu zachycení" může dojít různými způsoby. Jedním ze způsobů je, že se regulované společnosti snaží ovlivnit regulační proces vyvíjením politického tlaku, nabízením finančních pobídek nebo zapojením do neformálních sítí, aby prosadily své zájmy. Stručně řečeno, "lidé se navzájem znají". To může vést k tomu, že regulační orgány začnou být ve svých rozhodnutích zaujaté a upřednostní zájmy společností před veřejným zájmem.
K "regulačnímu zajetí" může přispívat i praxe takzvaných "otáčivých dveří", kdy se lidé pohybují mezi regulačními orgány a společnostmi. To může vést ke střetu zájmů, protože bývalí regulátoři mohou podporovat vliv odvětví, s nímž dříve spolupracovali, místo aby přijímali objektivní rozhodnutí ve veřejném zájmu. Nebo naopak: regulace se ukáže jako měkčí, protože aktéři regulace doufají v následnou finanční výhodu.
Dopady "regulačního zachycení" mohou být ještě závažnější než dopady "tance". Konkrétně může vést k narušení trhu, nekalé konkurenci, nedostatku odpovědnosti a ztrátě důvěry v regulační orgány. Veřejný zájem a záruky, které mají regulace poskytovat, mohou být významně a nepříznivě ovlivněny.
Zachycení regulace může mít řadu nepříznivých důsledků. Konkrétně:
- Střety zájmů: "regulační zajetí" může vést k vážným střetům zájmů, pokud regulační orgány zastupují především zájmy regulovaných společností nebo konkrétních zájmových skupin, a nikoli veřejný zájem. To vede ke ztrátě nezávislosti a schopnosti přijímat objektivní a vyvážená rozhodnutí.
- Ochrana zavedené tržní síly: Pokud regulované společnosti získají kontrolu nad regulačními orgány nebo procesy, mohou regulaci využít ve svůj prospěch k ochraně nebo rozšíření své tržní síly. To může vést ke vzniku monopolů nebo oligopolů a k výraznému omezení konkurence na trhu, což následně vede k vyšším cenám a menšímu výběru pro spotřebitele.
- Oslabení práv spotřebitelů: "regulační zábor" může vést k zanedbávání práv spotřebitelů. Regulační orgány se mohou zdráhat skutečně prosazovat přísné předpisy pro podniky, které mají chránit spotřebitele. To může vést k nižší kvalitě výrobků nebo služeb, nedostatečné transparentnosti, nadměrné regulaci nebo nedostatečné ochraně soukromí.
- Ztráta důvěry veřejnosti: Pokud jsou regulační orgány vnímány jako součást problému a jejich rozhodnutí jsou považována za motivovaná zájmy soukromého sektoru, vede to ke ztrátě důvěry veřejnosti. Veřejnost může pochybovat o účinnosti a integritě regulace, což ovlivňuje celkové přijetí a legitimitu regulačních opatření.
- Nedostatek inovací a pokroku: Pokud jsou regulační orgány ovlivňovány zájmy regulovaných společností, hrozí, že budou potlačeny nové inovativní přístupy nebo alternativní řešení. To může vést k zaostávání v oblasti inovací, protože společnosti, které těží ze stávajících regulací, nemají příliš velkou motivaci vyvíjet nové technologie nebo postupy, které by mohly být lepší alternativou.
Je důležité si uvědomit, že regulační zábor negativně ovlivňuje i malé podniky a začínající podniky.
Tyto nepříznivé dopady regulačního zajetí zdůrazňují potřebu přijmout opatření k zajištění nezávislosti a integrity regulačních orgánů. Účinný dohled, přísná etická pravidla, transparentnost a silná účast občanské společnosti mohou pomoci minimalizovat rizika ovládnutí regulačních orgánů a zajistit, aby regulace byla skutečně ve veřejném zájmu.
Reakce EU: regulátoři občanské společnosti
EU si již na počátku stanovila cíl dosáhnout jedné z nejvyšších a nejlepších úrovní ochrany práv spotřebitelů na světě. A v roce 2020 tohoto cíle podle mnoha pozorovatelů z celého světa také dosáhla. Je to o to překvapivější, že v EU neexistují žádné donucovací orgány. Neexistuje tedy žádná policie EU, která by chránila spotřebitele. Namísto toho musely právní akty Unie vždy prosazovat vnitrostátní orgány. A zde se velmi rychle objevila opozice vůči "pravidlům z Bruselu". Důsledkem byl tzv.Nedostatečné vymáhání práva" v rozsáhlých částech práva Unie. Situace vedla k množství vtipů a cynických komentářů. Existovala například německá říkanka: "Erdacht in Brüssel, zuhause verlacht" (v Bruselu vymyšleno, doma vysmáto) nebo "gelesen, gelacht, gelocht" (přečteno, vysmáto, vyraženo).
Dlouhou dobu bylo nejprve právo Společenství a poté právo Unie papírovými tygry: na papíře skvělé, v praxi de facto neúčinné. Odpověď Bruselu na tento žalostný stav - z pohledu Parlamentu EU a Komise - přišla pozdě, ale přece. Kompetence členských států v oblasti vymáhání práva nebyly otřeseny, ale bylo zajištěno, že vymáhání práva mohou vždy provádět nezávislá sdružení na ochranu spotřebitelů (v žargonu EU poněkud neromanticky nazývaná "kvalifikované subjekty"). Cesta sem nebyla procházkou růžovým sadem.
Na počátku 90. let 20. století zahájila EU legislativní iniciativu na ochranu spotřebitelů před. Nespravedlivé smluvní podmínky (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:31993L0013). Tato směrnice sice ještě nezajišťovala kolektivní odškodnění, ale následně se ukázalo, že je málo užitečné ukládat jednotlivcům právní ochranu proti nepřiměřeným podmínkám, a v následujícím legislativním období byla přijata směrnice EU o žalobách na zdržení se jednání (Směrnice 98/27/ES o opatřeních na ochranu zájmů spotřebitelů při zastavení činnosti (Directive 98/27/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs)) byly přijaty. Tyto a následné právní akty EU vedly ke změně paradigmatu v praxi vymáhání práva. Podniky nyní nečelily pouze ústřednímu dozorovému orgánu (s nímž měly dlouholeté zkušenosti), ale mnoha sdružením různé struktury, zaměření a velikosti, z nichž všechna mohla podat žalobu. Alespoň teoreticky.
Po dlouhou dobu však zůstávala rozhodující chyba: kdo Kvalifikovaná instituce je a zůstává na rozhodnutí členských států. Neexistovaly téměř žádné požadavky, které by sdružení musela splnit, aby se stala kvalifikovaným subjektem a měla tak právo žalovat. Bylo pouze stanoveno, že v každém členském státě musí existovat alespoň jeden takový kvalifikovaný subjekt. Rozhodnutí o tom, kdo může působit jako regulátor občanské společnosti, se tak stalo politickým rozhodnutím a lobbistická bitva se přesunula na postavení [1, 2, 3].
Obzvláště negativním příkladem zneužití závěsného postavení Mitgliesových států je však také tzv. Rakouská republika. Je tomu tak proto, že tam bylo právo žalovat upraveno právním předpisem na federální úrovni, který přímo přiznával status kvalifikovaného subjektu. Obecný přístupový postup pro nová sdružení tam dlouho neexistoval. Například organizace EU pro ochranu údajů NOYB, která má sídlo v Rakousku, proto dlouho neměla žalobní legitimaci. Nakonec získala způsobilost k podání žaloby v Belgii prostřednictvím ministerský výnos.
Na stránkách Spolková republika Německo byla a je nápadná také tím, že sice zavedla akreditační postup pro nové kvalifikované instituce, ale zároveň stanovila množství někdy protichůdných předpisů, které musí sdružení splnit, aby se mohla stát kvalifikovanou institucí. Na adrese Italská republika na druhou stranu byl nápadný tím, že vyžadoval extrémně vysoký počet členů (několik tisíc členů z různých částí země).
"Dieselgate"
Nakonec přišla "Dieselgate". Slovo "Dieselgate" označuje skandál, který v roce 2015 otřásl německým koncernem Volkswagen a později se dotkl i dalších, především německých výrobců automobilů. Zjistilo se, že Volkswagen a jeho dceřiné společnosti prováděly softwarové manipulace na vozidlech s dieselovými motory s cílem manipulovat s úrovní emisí při testech. Postižená vozidla se tvářila, že splňují přísné ekologické předpisy, a přitom v běžném silničním provozu vypouštěla mnohem vyšší množství škodlivin. Toto odhalení mělo celosvětový dopad na automobilový průmysl a vedlo k masivnímu stahování vozidel z trhu, právním důsledkům, pokutám a výrazné ztrátě reputace společnosti Volkswagen. Skandál Dieselgate zvýšil povědomí o potřebě přísnějších emisních norem a transparentnějších testovacích postupů v automobilovém průmyslu. Státy - především Německo - však měly potíže s prosazováním práv spotřebitelů.
Na stránkách Komise Juncker nakonec tuto událost využil jako příležitost k rozsáhlé legislativní iniciativě: "Nová dohoda pro spotřebitele". Součástí přístupu New Deal byla reorganizace vymáhání práva. Mělo by být možné bez problémů vymáhat práva spotřebitelů přes hranice. Kromě toho by poprvé v EU měla existovat jednotná pravidla pouze pro soudní zákazy, ale také pro náhradu škody.
Komise a Parlament byly rychle přesvědčeny, ale Rada, v níž jsou zastoupeny vlády členských států, dala najevo, že nová pravidla nechce podpořit, a iniciativa se tak dostala do slepé uličky. Následoval zdlouhavý a podle všeho velmi obtížný proces. Postup trialogu. Hlavním sporným bodem byla otázka, jaká kritéria musí kvalifikované subjekty splňovat, aby mohly v budoucnu podávat žaloby.
Z kruhů zúčastněných jsme se dozvěděli, že jeden velký členský stát prý dohodu prostřednictvím Rady dlouho blokoval, protože měl zvláštní zájem na tom, aby mohl kvalifikovanou instituci, která je jistě obzvláště ochotná žalovat a nakonec se jí nelíbí, vyloučit z práva žalovat podle vnitrostátního práva. To však nelze prokázat. Pro německé automobilky však bylo i odložení směrnice úspěchem.
Dohoda byla téměř šalamounská: podle kompromisního znění si členské státy ponechaly možnost stanovit vlastní kritéria pro národní kvalifikované subjekty. Na druhou stranu musel každý členský stát umožnit zahraničnímu kvalifikovanému subjektu podat žalobu u vnitrostátních soudů. Kromě toho musel být v každé zemi v celé Unii zaveden jednotný postup pro získání způsobilosti k podání žaloby v zahraničí. Takže zatímco například Německo si mohlo zachovat komplexní soubor pravidel pro kvalifikované subjekty, pokud kvalifikovaný subjekt sídlil v Německu a podával žaloby v Německu, muselo zároveň zavést postup, podle kterého muselo německé sdružení získat způsobilost k podání žaloby mimo Německo. Zvláštnost: kritéria pro tento postup jsou jednotná v celé EU, a proto se vztahují i na sdružení, která získala způsobilost k právním úkonům v zahraničí v jiném členském státě a žalují v Německu.
Ačkoli tedy některé státy mohou stále poukazovat na vysoký počet stížností, z pohledu Komise a Parlamentu byla přesto připravena půda pro jednotné prosazování, přinejmenším v nepříliš vzdálené budoucnosti.
Zdroje
"Tanec s regulátorem"
Robert F. Himmelberg: Criminal Justice and Regulation Revisited - Essays in Honour of Peter Grabosky, - 1994, s. 170.
Peter Cane, Herbert Kritze: The Oxford Handbook of Empirical Legal Research, s. 161.
Claire A. Hill, Richard W. Painter: 2015, s. 130. - Lepší bankéři, lepší banky: podpora dobrého podnikání...
Gail Pearson: Financial Services Law and Compliance in Australia, 2009, s. 13.